Lemahnya Perlindungan Konsumen Jasa Keuangan

Lemahnya Perlindungan Konsumen Jasa Keuangan

Oleh: J.Widijantoro

Ketua LKY

Pengantar

Jasa keuangan adalah sebuah bentuk layanan yang diberikan oleh penyedia jasa keuangan untuk pemenuhan berbagai kebutuhan konsumen, baik dalam rangka memenuhi kebutuhan investasi, produksi, dan konsumsi maupun sebagai sarana pengelolaan keuangan mereka untuk berbagai kebutuhan lainnya. Jasa keuangan di sini dapat berupa bank maupun bukan bank. Bank yang kita kenal adalah bank umum ataupun bank perkreditan rakyat (BPR). Adapun jasa keuangan bukan bank antara lain asuransi, pembiayaan konsumen (consumer credit), jual beli valuta asing, money changer, koperasi simpan pinjam, BMT, dll. Adapun konsumen jasa keuangan adalah perorangan maupun badan usaha yang memanfaatkan jasa keuangan tersebut untuk berbagai kebutuhan.

Konstruksi hubungan hukum antara penyedia layanan jasa keuangan dengan konsumen semestinya setara (equal). Namun de facto maupun de jure konsumen ada dalam posisi yang lemah di hadapan penyedia jasa. Terdapat banyak faktor yang menyebabkan kelemahan konsumen. Di antara berbagai hal yang menyebabkan lemahnya posisi konsumen itu adalah faktor ketidaktahuan konsumen dan ketiadaan daya tawar konsumen.  Di sisi lain, penyedia jasa keuangan tampak lebih well informed dan powerfull di hadapan konsumennya.  Bahkan dapat dikatakan bahwa A sampai Z dari produk layanan jasa keuangan dipahami dengan baik oleh penyedia jasa, namun tidak bagi konsumen.  Maka di tengah ketidak-seimbangan kedudukan itulah hubungan hukum antara konsumen dan penyedia layanan jasa keuangan dibangun; yang seringkali menimbulkan berbagai macam kerugian di tingkat konsumen.

Sehubungan dengan hal tersebut, tulisan singkat ini ingin melihat berbagai faktor, kelemahan dan persoalan yang dihadapi konsumen jasa keuangan sejak sebelum, pada saat dan sesudah transaksi berlangsung. Tulisan ini sekaligus dimaksudkan untuk menjadi bagian dari kampanye LKY bersama-sama dengan organisasi konsumen sedunia (Consumers International) dalam memperingati  Hari Hak-hak Konsumen se-dunia yang jatuh pada tanggal 15 Maret; dengan tema “Our Money Our Rights”.

Persaingan Bisnis yang Tidak Sehat

Pertumbuhan aktivitas ekonomi masyarakat  di berbagai bidang telah mendorong tumbuhnya sektor jasa keuangan. Lembaga-lembaga keuangan tumbuh pesat baik dari segi kuantitas pelaku usahanya maupun jenis layanan yang ditawarkannya.   Regulasi dan kebijakan pemerintah di bidang jasa keuangan-pun berjalan dinamis seiring perubahan dan perkembangan yang ada di masyarakat, bahkan cenderung mempermudah pertumbuhannya. Demikianlah tumbuh secara signifikan layanan jasa perbankan (baik bank umum maupun bank perkreditan rakyat), jasa asuransi (dengan berbagai jenisnya), jasa consumer credit atau pembiayaan konsumen, dan berbagai jenis layanan jasa keuangan lain seperti jual beli valuta asing, penukaran uang, BMT, dll.

Akibat lanjutnya adalah persaingan usaha yang ketat di antara mereka.  Ketatnya persaingan ini serta merta mendorong mereka semua untuk berlomba meraih simpati calon konsumennya. Yang terjadi kemudian adalah meningkatnya aktivitas promosi dan pemasaran di antara mereka yang dengan segala cara dan upaya dilakukan demi “memenangkan” persaingan. Maka munculnya persaingan curang (tidak jujur) di antara mereka tidak dapat dihindari.

Namun sayang, persaingan curang di tingkat daerah praktis luput dari perhatian. Meskipun kita sudah punya UU No 5 Tahun 1999 Tentang Anti Monopoli dan Persaingan Tidak Sehat, lembaga yang ditunjuk , yaitu Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), tidak cukup mempunyai sumber daya untuk menjadi “penjaga gawang” persaingan usaha sampai di tingkat daerah. Akibatnya, persaingan curang seperti dibiarkan terjadi, karena praktis kebijakan persaingan usaha (competition policy) yang jelas dan tegas, juga tidak dimiliki oleh pemerintah daerah.

Informasi Yang Menyesatkan

Salah satu bentuk persaingan curang berkembang pada tahap promosi. Konsumenpun akhirnya “kebanjiran” informasi dan promosi yang membingungkan mereka tapi sekaligus juga akan mempengaruhi (baca: menggoga) mereka untuk merespon informasi dan promosi tersebut.

Begitulah yang kita rasakan saat ini; berbagai media dan sarana yang dianggap potensial untuk berpromosi tak luput dari pilihan pelaku usaha sektor keuangan untuk menawarkan produk mereka. Setiap saat kita dengan mudah menemukan iklan itu di media massa cetak maupun elektronik; media iklan luar ruang (outdoor); media penyiaran; maupun melalui berbagai leaflet, pamphlet, brosur, dll yang disodorkan langsung di rumah maupun di tempat kerja kita. Seolah tidak ada ruang yang terlewat bagi mereka untuk berpromosi. Yang menjadi pertanyaan: apa ada yang salah dengan semua ini?

Promosi jelas bukan aktivitas yang illegal (melawan hukum); namun promosi yang menyesatkan, mengelabuhi, ataupun yang berisi informasi yang salah (tidak benar) jelas melawan hukum dan merugikan konsumen. Tahap inilah yang menjadi awal dari lemahnya konsumen, yaitu tidak tersedianya informasi yang benar, jelas dan jujur, yang memungkinkan konsumen untuk menjatuhkan pilihan dengan tepat dan benar. “Badai” promosi seolah tidak akan pernah berhenti menerpa konsumen. Namun sayang, konsumen seperti dibiarkan begitu saja dalam “perjuangan” mencerna dan menyerap informasi dan promosi itu. Konsumen dibiarkan “bertarung sendiri” dengan berbagai informasi dan promosi yang begitu banyak dan membingungkan, namun banyak di antaranya yang menyesatkan, mengelabuhi, dan tidak benar. Praktis tidak ada “wasit” yang memaksa pemberi informasi dan pelaku bisnis periklanan untuk memberikan informasi yang benar, jelas, dan jujur; yang merupakan hak konsumen sebagaimana tertuang dalam Pasal 4 huruf c UU No.8 Tahun 1999 Tentang Perlindungan Konsumen (UUPK).

Dalam situasi seperti ini jelas keberadaan Kode Etik Periklanan tidaklah memadai dan praktis Dewan Pers, Komisi Penyiaran dan Informasi Daerah (KPID), maupun Pemerintah Daerah belum tampak perannya.  Di tengah kondisi “ketidaktahuan konsumen”, sudah dapat diketahui apa yang akan terjadi yakni: konsumen akan “termakan” informasi dan promosi yang menyesatkan itu yang cepat atau lambat, akan merugikan dirinya. Oleh karena itu adalah sebuah keniscayaan bahwa kelemahan konsumen dalam mencerna informasi dan promosi tersebut, mesti diikuti dengan upaya pengawasan dan pengaturan yang ketat terhadap pelaku bisnis yang bersangkutan. Tanpa adanya pengawasan dan pengaturan yang memadai (khususnya dalam hal pemberian informasi dan promosi), jelas konsumen yang akan dirugikan (menjadi korban).

Klausula Baku dalam Kontrak Standar (Standard term contract)

Manakala konsumen tertarik dengan promosi yang ditawarkan, persoalan berikutnya akan dihadapinya. Saat itulah dia akan menghadapi formula kontrak standar yang didalamnya sarat dengan klausula yang dibakukan, yang sudah “tersedia” bagi konsumen untuk “tinggal disetujui”. Praktis tidak ada jasa keuangan yang tidak menggunakan format kontrak standar dan klausula baku dalam bertransaksi dengan konsumennya. Bentuk kontrak semacam ini jelas memposisikan konsumen sebagai pihak yang tidak punya daya tawar dan apapun isi dari kontrak standar itupun mau tidak mau terpaksa disetujui; bahkan ketika senyatanya konsumen mengetahui bahwa isinya memberatkan dirinya. Dalam wacana perlindungan konsumen, hal ini dikenal sebagai prinsip take it or leave it yakni suatu keadaan yang memposisikan ketiadaan daya tawar konsumen di depan pelaku usaha.

Penggunaan kontrak standar dengan sendirinya membuka peluang bagi penyedia jasa keuangan untuk memasukkan semua klausula yang “menguntungkan” dirinya. Maka biasanya, konsumen yang berhubungan dengan jasa keuangan akan menjumpai berbagai kewajibannya sudah tertuang dalam kontrak tanpa dapat dinegosiasi. Misalnya tentang beaya-beaya yang harus ditanggungnya, suku bunga, pemberian kuasa sepihak, dan semua kewajiban yang akan timbul di kemudian hari. Praktis sangat sedikit hak konsumen dituangkan dalam kontrak standar ini. Fenomena ini sekaligus membuktikan bahwa ketidakseimbangan kedudukan antara konsumen dengan penyedia jasa keuangan memang sudah tidak seimbang. Andaikan ada di antara konsumen yang mempunyai data tawar yang seimbang dengan penyedia jasa, pastilah ia konsumen kaya yang dapat memposisikan penyedia jasa keuangan “harus” mendengarkan tawarannya. Tentu saja, karena jumlah konsumen semacam ini jauh lebih sedikit ketimbang konsumen menegah ke bawah, maka posisi tawar konsumen kaya tentu saja tidak dapat dipakai sebagai acuan.

Sejatinya masalah penggunaan klausula baku dalam kontrak standar sudah dibatasi penggunaannya oleh Pasal 18 UUPK, namun sebagaimana  sudah diketahui, efektivitas ketentuan ini masih “jauh panggang dari api”. Penggunaan kontrak standar dengan klausula baku yang memberatkan dan merugikan konsumen (dan melanggar Pasal 18 UUPK) masih dengan mudah ditemukan di berbagai praktik layanan jasa keuangan maupun jasa-jasa di sektor lain. Ketiadaan lembaga dan otoritas pemerintah yang berwenang menjadi pengawas dan memastikan berlakunya Pasal 18 UUPK tersebut, mengakibatkan standard term contract menjadi senjata yang ampuh bagi pelaku usaha untuk memproteksi kepentingannya di hadapan konsumen. Inilah salah satu kelemahan mendasar UUPK karena meskipun mandat pengawasan penggunaan standard term contract itu secara normatif diberikan kepada Badan Penyelesaian Sengketa Konsumen (BPSK), namun sejak lahirnya BPSK, praktis mandat itu tidak bisa dijalankan karena ketiadaan aturan pelaksanaannya, maupun juga karena mandat ini memang tidak tepat diberikan kepada lembaga penyelesaian sengketa seperti BPSK.

Oleh karena itu ke depan, masalah penggunaan klausula baku dalam kontrak standar ini semestinya diatur dengan jelas dan diawasi penggunaannya sehingga tidak mendistorsi makna hubungan kontraktual antara konsumen dengan penyedia jasa.

Pentingnya Financial Literacy pada Konsumen

Di tengah persaingan yang ketat, praktik pemberian informasi dan promosi yang menyesatkan serta penggunaan standard term contract oleh penyedia jasa keuangan yang tidak terkontrol, risiko kerugian konsumen memang sangat besar. Hal ini sudah terbukti dengan banyaknya kasus yang terjadi, setidaknya ditunjukkan dengan aduan atau laporan yang masuk ke Lembaga Konsumen Yogyakarta maupun Lembaga Ombudsman Swasta DIY selama ini. Mungkinkah keadaan tersebut diminimalkan atau dikurangi? Dari sisi konsumen, jelas dibutuhkan peningkatan pengetahuan dan pemahaman akan segala macam bentuk dan jenis serta isi dari layanan jasa keuangan. Dengan kata lain konsumen harus “melek jasa keuangan” (financial literacy) atau setidaknya terinformasi dengan baik dan benar mengenai A sampai Z jasa keuangan tersebut.

Di sinilah hal penting selanjutnya yang harus menjadi perhatian baik oleh penyedia jasa keuangan maupun pemerintah, yaitu pendidikan konsumen. Dalam hal jasa perbankan, sudah jelas peran dan fungsi pendidikan konsumen ini ada pada Bank Indonesia selaku regulator sekaligus pengawas perbankan di Indonesia. Sejauhmana Bank Indonesia mengemban tugas dan peran ini? Sudahkah konsumen perbankan kita mempunyai pemahaman yang baik dengan berbagai produk perbankan?   Bagaimana dengan financial literacy untuk jasa keuangan bukan bank? Siapa yang bertanggung jawab mencerdaskan konsumen?

Oleh karena ada kecenderungan bahwa praktik usaha yang tidak jujur dan tidak sehat memang by designed (baca: disengaja) maka sangat tidak mungkin berharap pada pelaku usaha jasa keuangan untuk mengambil peran pendidikan konsumen. Maka jelas bahwa peran ini harus diambil pertama-tama oleh pemerintah. Di satu sisi konsumen memang dijamin pemenuhan hak atas pendidikannya sebagaimana diatur dalam Pasal 4 butir f UUPK. Sementara di sisi lain, memang pemerintah berkewajiban untuk mencerdaskan konsumen melalui pendidikan konsumen. Resolusi Perserikatan Bangsa-Bangsa No. 39/248 Tahun 1985 tentang Guidelines for Consumer Protection menegaskan hal itu. Ditegaskan bahwa: Pemerintah harus mengembangkan atau mendorong program-program pendidikan dan informasi konsumen pada umumnya, termasuk mengenai dampak sosial, ekonomi, dan lingkungan dari pilihan dan perilaku konsumen. Termasuk di dalamnya informasi tentang manfaat dan beaya dari perubahan pola konsumsi, dengan mengingat tradisi dan budaya masyarakat tersebut.

Tanggung Jawab Pemerintah

Sesungguhnya tanggung jawab pemerintah sangat besar dan strategis dalam melindungi kepentingan konsumen. Di samping menyangkut pendidikan konsumen, pemerintah juga diminta untuk mewujudkan kebijakan persaingan usaha yang sehat dan efektif yang memungkinkan konsumen membuat pilihan terbaik dengan manfaat terbesar di antara produk barang dan jasa yang beredar. Lebih lanjut pemerintah juga mesti dapat memastikan bahwa segala informasi yang disampaikan oleh pelaku usaha kepada konsumen tentang produk atau layanan jasanya adalah benar adanya.

Selanjutnya, tanggung jawab pemerintah juga mesti didorong untuk mewujudkan penggunaan kontrak standar yang fair dan negotiable melalui kebijakan dan pengawasan yang dibuatnya. Lebih daripada itu, pemerintah juga diminta untuk mengambil peran pemberdayaan dan peningkatan kesadaran konsumen akan hak dan kewajibannya.

Dalam hal layanan jasa keuangan, pemerintah juga dituntut untuk memastikan bahwa tata kelola usaha penyedia layanan jasa keuangan baik dan sehat, sehingga tidak melunturkan kepercayaan konsumen. Melalui berbagai kebijakan dan peraturan, sudah semestinya jasa keuangan diawasi dan diatur sedemikian rupa sehingga mampu mengelola dana masyarakat dengan akuntabel, transparan dan bertanggung jawab.

Lebih lanjut, pemerintah juga sudah semestinya bertanggung jawab dan menjamin segala risiko pengelolaan keuangan konsumen oleh pelaku usaha atau penyedia jasa keuangan. Melalui pengaturan yang ketat dan tepat, serta dibarengi dengan pengawasan yang berkelanjutan, diharapkan risiko kerugian konsumen dapat diminimalkan.

Namun sayang sekali, sampai saat ini konsumen jasa keuangan (baik bank maupun bukan bank), masih belum dapat menikmati perlindungan dari pemerintah. “Campur tangan” Bank Indonesia maupun Pemerintah (Pusat dan Daerah) dalam memastikan jasa keuangan yang sehat, relatif masih sangat terbatas. Bahkan di sana sini masih ditemukan “kekosongan hukum”, yakni ketiadaan otoritas publik di daerah yang mengawasi dan melakukan penegakan hukum atas perilaku usaha yang merugikan konsumen; seperti misalnya praktik usaha negatif perusahaan asuransi maupun lembaga pembiayaan konsumen. Seiring dengan era otonomi daerah, semestinya kekosongan hukum tersebut harus segera teratasi, demi perlindungan dan pemenuhan hak-hak konsumen.

Akses Keadilan Konsumen

Mencermati hal-hal di atas, jelas bahwa konsumen sangat membutuhkan adanya akses keadilan, khususnya ketika konsumen mengalami kerugian ketika mengakses layanan jasa keuangan. Bagaimanapun juga konsumen yang dirugikan berhak atas ganti kerugian; sebaliknya pelaku usaha wajib memberikan ganti kerugian kepada konsumen. Di sinilah arti penting adanya mekanisme pemberian ganti rugi yang cepat, murah, dan efektif. Ketidaktahuan dan lemahnya daya tawar konsumen sudah semestinya “ditutup” dengan ketersediaan mekanisme ganti rugi yang efektif.

Dalam hal ini, peran lembaga-lembaga penyelesaian sengketa sangat diperlukan, khususnya penyelesaian sengketa di luar pengadilan (non-litigasi). Untuk saat ini, setidaknya di DIY dapat disebut BPSK Kota Yogyakarta, Lembaga Ombudsman Swasta (LOS), atau Lembaga Konsumen Yogyakarta (LKY). Khusus sengketa perbankan, mekanisme mediasi perbankan yang dikelola oleh Bank Indonesia dapat juga dioptimalkan.

Akan tetapi, sejatinya, sebelum berkembang menjadi sengketa (hukum), penyedia jasa layanan keuangan dapat mengembangkan mekanisme penyelesaian sengketa secara internal. Apapun namanya, yang penting lembaga tersebut dapat dipercaya konsumen untuk penyelesaian yang adil dan obyektif. Apabila mekanisme penyelesaian sengketa internal ini dapat terwujud dan berkembang, maka sesungguhnya akan mendorong efektivitas dan efisiensi bisnis di berbagai sektor, termasuk jasa keuangan.

Penutup

Beberapa hal di atas tentu saja hanya merupakan sebagian dari faktor-faktor yang melemahkan konsumen. Artinya masih ada faktor-faktor lain yang secara langsung ataupun tidak ikut berkontribusi terhadap kelemahan konsumen jasa keuangan, seperti misalnya yang terkait dengan perijinan usaha, permodalan, bentuk badan usaha, dll. Namun demikian, dengan memperbaiki hal-hal di atas saja, diharapkan perlindungan konsumen jasa keuangan akan menjadi lebih baik dan pasti. Untuk itu, lembaga-lembaga terkait sudah semestinya mengambil peran aktif agar perbaikan-perbaikan tersebut segera terwujud. Di sisi lain, konsumen juga harus disadarkan akan peran strategis mereka dalam ikut serta mengontrol kinerja layanan jasa keuangan dengan mau mengadukan kejadian atau peristiwa yang dialaminya ke lembaga-lembaga terkait. Konsumen mesti peduli terhadap hak-hak dan kewajiban-kewajibannya.